Meninjau Dampak Otonomi Daerah

Tonggak semangat otonomi daerah sebenarnya telah dimulai sejak tahun 2001. UU Tahun 2004 adalah revisi terbaru yang digunakan sebagai payung hukum pelaksanaan otonomi daerah hingga sekarang. Bisa dibilang, sudah hampir satu dekade desentralisasi kekuasaan diterapkan di Indonesia dalam atmosfer era reformasi.
Dalam analisis The Jawa Pos Institute of Pro-Otonomi (JPIP), perjalanan desentralisasi dan otonomi daerah dewasa ini cenderung mengalami penurunan kualitas. Menurut JPIP, titik permasalahan terletak pada landasan hukumnya. Materi UU 32 Tahun 2004 dan Permendagri 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah dinilai mengandung upaya-upaya resentralisasi.
Studi tentang manfaat-manfaat desentralisasi telah dilakukan sejak tahun 1950-an. Salah satu yang menarik, adalah dikemukakannya manfaat potensial (potential benefit) dari desentralisasi. Pertama, desentralisasi akan menghasilkan efisiensi ekonomi. Sebagai akibat desentralisasi kewenangan, maka daerah bukan menjadi satu-satunya penyedia barang publik di tingkat lokal. Pada saat yang sama akan banyak institusi lokal yang berkompetisi.
Daerah juga juga akan memiliki kemampuan lebih dalam memobilisasi pendapatan daerah. Karena kapisitas lokalnya, maka daerah dapat mengetahui dengan tepat potensi pendapatannya (Ebel dan Vaillancourt,2001).
Otonomi daerah juga berpotensi meningkatkan kualitas pelayanan publik. Daerah menjadi lebih responsif atas kebutuhan dan permintaan warganya (Kulliposa, dikutip dari Turner dan Hulme, 1997). Dengan modal kedekatan secara geografis dan kultur sosiologis, daerah lebih mampu memahami warganya.
Manfaat lainnya, adalah meningkatnya kehidupan politik lokal. Para teoretisi mengasumsikan desentralisasi akan menyuburkan demokrasi lokal. Desentralisasi dinilai sebagai cara untuk mentransfer kekuatan politik kepada seluruh masyarakat (Tocqueville dan Mill). Sehingga memungkinkan masyarakat mempraktikannya dalam lingkup daerah mereka (Kulipossa, 2004).
Ironisnya, di tengah banyaknya harapan positif penyelenggaraan desentalisasi kekuasaan dan otonomi daerah, ternyata juga banyak terjadi ekses yang destruktif. Sebagai contoh, kasus korupsi Bupati Bondowoso, Ismunarso, yang terungkap Komisi Pemberantasan Koruspi (KPK). Begitu juga yang terjadi di Kutai Kartanegara.
Kewenangan lebih yang dimiliki kepala daerah justru dimanfaatkan untuk memperkaya diri sendiri. Mereka telah merugikan keuangan negara dan mencederai legitimasi masyarakat. Otonomi daerah telah melahirkan raja-raja kecil di daerah, yang menambah daftar panjang kasus korupsi di negeri ini.

Pijakan Konsep

Desentralisasi mengisyaratkan langkah maju tatanan pengelolaan pemerintahan di Indonesia. Dalam kebijakan yang tertuang pada pasal 1 butir 7 UU Nomor 32 Tahun 2004, desentralisasi diartikan sebagai penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Hubunga kekeuasaan di Indonesia dilakukan secara horizontal dan vertikal. Secara horizontal, hubungan kekuasaan terjadi antara kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif.
Secara vertikal, kekuasaan dibagai menurut tingkatannya. Dalam hal ini yang dimaksud adalah Pembagian Kekuasaan antara beberapa tingkat pemerintahan. Carl J. Friedrich memakai istilah Pembagian Kekuasaan secara Teritorial (Territorial Division of Power). Karakterisitik pembagian kekuasaan ini dengan jelas dapat dilihat pada perbandingan antara negara kesatuan, negara federal serta konfederasi. Dalam negara kesatuan seperti Indonesia, jelas sekali terlihat bahwa pembagian kekuasaan secara vertikal melahirkan garis hubungan antara pusat dan daerah dalam sistem :
1. Desentralisasi
2. Dekonsentrasi
3. Medebewind
Dekonsentrasi menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Sedangkan medebewind adalah penugasan dari pemerintah pusat kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.
Desentralisasi dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia mengandung arti bahwa penyelenggaraan organisasi dan administrasi negara Indonesia tidak hanya semata-mata atas dasar asas sentralisasi, tetapi juga dengan desentralisasi dan otonomi daerah sebagai perwujudannya. Dengan demikian, setidak-tidaknya di kalangan pembentuk UUD 1945 dan penyelenggara organisasi negara Indonesia telah diterima pemikiran yang mendasar bahwa sentralisasi dan desentralisasi masing-masing sebagai asas organisasi tidak ditempatkan pada kutub yang berlawanan (dichotomy), tetapi kedua asas tersebut merupakan suatu rangkaian kesatuan (continuum). Kedua asas ini memiliki fungsi yang berlainan, tetapi saling melengkapi bagi keutuhan organisasi negara. Sentralisasi berfungsi menciptakan keseragaman, sedangkan desentralisasi menciptakan keberagaman dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Dengan acuan di atas, otonomi menjadi sangat dibutuhkan oleh daerah. Ini sebagai upaya tumbuh-kembangnya kreativitas, inovasi, mutu, fleksibilitas, dan mobilitas yang merupakan prasyarat agar pemerintahan di daerah dapat bekerja lebih maksimal. Muaranya, perkembangan otonomi daerah tersebut akan memberikan kontribusi pada peningkatan kualitas secara nasional.
Daerah otonom, berarti pemerintahan yang mandiri. Ini layaknya sebuah organisasi yang mengelola rumah tangganya sendiri. Dalam teori organisasi modern, Luthaus dan Adrien (1998) menyebutkan prinsip organizational capacity, organizational motivation, and environtment.
Kedua pemikir tersebut menggunakan indikator efisensi, efektivitas, dan relevansi. Dalam bidang organizational capacity, variabel- variabel yang dinilai adalah kepemimpinan, struktur, sumber daya manusia, keuangan, teknologi, pelayanan, infrastruktur, dan hubungan antar organisasional. Pengembangan kualitas sektor ini dapat optimal pada daerah yang telah otonom.
Dalam bidang organizational motivation, variabel-variabel yang dinilai adalah sejarah organisasi, misi, budaya, dan insentif. Sektor ini muncul dari keinginan dan motivasi yang kuat dari ikatan komponen internal untuk bersama-sama membesarkan institusi.
Sedangkan yang terakhir, dalam bidang environment, variabel-variabel yang dinilai adalah sistem administrasi dan hukum, politik, sosial budaya, teknologi, ekonomi, dan stakeholder.
Dalam hubungannya dengan efektivitas kinerja pemeritah daerah, dapat dilihat pada konsep sistem yang disampaikan oleh Bouckaert dan Van Dooren (2003). Konsep ini menjelaskan bahwa kinerja merupakan hasil interelasi, interaksi, dan interplay unsur-unsur sistem. Konsep model input-output tersebut mengintegrasikan siklus kebijakan dan manajemen.
Daerah otonom sebagai sebuah wilayah politis dan administratif mandiri, dituntut untuk memiliki kelengkapan sektor-sektornya agar dapat menjalankan roda pemerintahan sendiri di daerah layaknya pemerintahan di pusat. Yang terpenting, agar memiliki sistem check and balance mandiri, baik untuk eksekutif, legislatif, maupun yudikatifnya.

Dampak Hadirnya Otonomi Daerah

Fakta yang tidak bisa dipungkiri, bahwa di samping harapan-harapan positif dari penyelenggaraan otonomi daerah, ternyata juga melahirkan dampak negatif. Beberapa kasus yang terjadi di lapangan, banyak terjadi penyelewengan wewenang oleh oknum kepala daerah. Yang terbaru, terungkapnya kasus korupsi pengadaan mobil pemadam kebakaran (damkar) di beberapa daerah.
Tabel 2
Daftar Pejabat Kepala Daerah yang
Tersangkut Kasus Korupsi Pengadaan Mobil Pemadam Kebakaran
t Nama Pejabat Tersangkut Jabatan Kerugian Negara
1. Baso Amirudin Maula Walikota Makassar Rp. 4,3 miliar
2. Saleh Djasit Gubernur Riau |Rp. 4,5 miliar
3. Abdillah Walikota Medan Rp. 23 miliar
4. Ramli Wawalikota Medan Rp. 6,9 miliar
5. Danny Setiawan Gubernur Jawa Barat Rp. 72,05 miliar
Sumber : Jawa Pos hal.1, Minggu, 21 Juni 2009
Korupsi, menurut Denny Indrayana, berjalan seiring semakin besarnya arus kekuasaan (power tends to corrupt). Maka, kewenangan yang besar di daerah paska diberlakukannya otonomi, berpotensi besar menimbulkan praktik korupsi oleh pejabat di daerah. Dalam analisis yang lain, korupsi dipicu oleh kewenangan monopolistis yang minus keterbukaan (transparansi).
Pendapat dari CSIS menyebutkan bahwa korupsi memang semakin meluas pada wilayah otonomi apabila kekuasaan terfokus, terkosentrasi, dan tidak ada institusi yang bisa mengontrol. Menurut TA Legowo, legislatif di daerah cenderung gagal melakukan fungsi kontrol.
Data Indonesian Corruption Watch (ICW) tahun 2006, anggaran APBD adalah lahan paling potensial untuk terjadinya praktik koruspi. Beberapa modus yang sering terjadi dalam kasus korupsi di daerah antara lain, mark up, mark down, dan yang paling sering terjadi adalah korupsi pengadaan barang dan jasa.
Permasalahan-permasalahan menyangkut penyelewengan keuangan negara di daerah tak kunjung mengahasilkan pemecahan. Ada beberapa faktor penghambatnya, diantaranya, adalah mafia peradilan dan korupsi politik. Korupsi politik relatif jarang tersentuh dan muncul ke permukaan. Hasil survei Transparency Internasional menyebutkan bahwa partai politik sebagai institusi terkorup di negeri ini. Virusnya kemudian juga merembet ke wilayah DPRD.
Mengacu pada konsep kinerja organisasi versi Bouckaert dan Van Dooren, aspek yang tidak bisa dikesampingkan terutama dalam output kinerja, adalah respon dari lingkungan (environment). Organisasi dalam hal ini adalah pemerintahan daerah. Sementara lingkungan organisasi adalah masyarakat dan stakeholder.
Ketika output kinerja pemerintahan daerah menimbulkan dampak negatif, dalam hal ini korupsi, maka lingkungan sekitar akan bereaksi. Mereka bertindak sebagai pengontrol yang kritis dan aktif. Masyarakat sebagai pemberi legitimasi pejabat di daerah, wajib dan berhak mengkritik dan menuntut oknum pejabat yang tersangkut.
Secara langsung, masyarakat dapat bereaksi melalui demonstrasi dan aksi-aksi ormas/LSM di daerah. Dan secara formal politis, masyarakat juga memilik wakil-wakil di DPRD, yang seharusnya menjadi corong aspirasi mereka. Namun yang terjadi, DPRD justru ikut terjerumus ke dalam lingkaran korupsi.
Kepala daerah dituntut lebih transparan. Tetapi, upaya ini tidak diikuti oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Langkah transparansi tidak hanya menjadi domain eksekutif. Legislatif memiliki kewajiban yang sama. Kepala Perwakilan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) di Surabaya, Zindar Kar Marbun, menjelaskan jika hasil pemeriksaan dari BPK sudah disampaikan kepada DPRD. Laporan itu sudah menjadi dokumen publik.
Karena itu, tidak ada alasan lagi untuk menyembunyikan laporan BPK pada publik. Jika laporan itu tidak dipublikasikan oleh eksekutif dan legislatif, bisa jadi karena ada ketakutan mereka terhadap penyelewengan yang ditemukan BPK.
Meski begitu, hasil pemeriksaan BPK tidak perlu dianggap momok oleh kepala daerah atau DPRD. Laporan audit dari BPK harus dilihat secara proporsional. Apakah penyimpangannya terjadi karena masalah administratif, perdata, atau pidana.
Ada tiga jenis pemeriksaan yang menjadi kewenangan BPK. Yaitu, pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Setiap hasil pemeriksaan diberitahukan kepada DPR, DPRD, dan DPD untuk ditindaklanjuti sesuai kewenangannya.
Namun kenyataannya masih ada saja pimpinan DPRD yang tidak menyampaikan hasil pemeriksaan BPK kepada anggotanya sesama fraksi. Marbun menambahkan, jika ada indikasi tindak pidana korupsi, maka diteruskan kepada penegak hukum. Selain itu, laporan audit BPK juga dicantumkan di situs BPK agar masyarakat dapat mengetahui hasilnya.
Untuk pencegahan korupsi, BPK menerapkan cara preventif. Caranya, dengan ikut serta dalam pembenahan sistem administrasi keuangan negara. Salah satu hasilnya dengan ditetapkannya Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN). Standar itu dirumuskan setelah mendapatkan saran dari ahli dan akademisi. Selain itu, BPK membantu pemerintah memperjelas peran dan tanggungjawab lembaga negara pada semua tingkatan.
Sebelum pemberlakuan otonomi daerah, APBD seolah-olah menjadi dokumen rahasia yang hanya bisa diakses oleh aparatur pemerintah. Masyarakat tidak memiliki kesempatan untuk mengaksesnya.
Saat ini publikasi APBD kepada masyarakat bukanlah hal yang tabu. Dari pengamatan JPIP, hampir semua kabupaten-kota di Jawa Timur sudah melakukannya. Hanya sebagian kecil saja yang masih ragu membukanya pada publik. Itu pun bisa dihitung dengan jari.
Pemda lewat beragam cara memberikan kemudahan akses pada stakeholder untuk mendapatkan informasinya. Mulai dari mempublikasi di situs resmi pemda, menggelar pameran APBD untuk publik (public exspose), dan cara-cara lainnya. Seperti yang dilakukan Kabupaten Pamekasan. Pada JPIP Otonomi Award (OA) 2007, kabupaten penghasil tembakau ini berhasil menyabet penghargaan pada kategori khusus akuntabilitas publik.
Contoh inovasi yang bisa dilakukan adalah membagikan buku saku APBD yang berisi ringkasan pendapatan dan belanja daerah per satuan kerja. Buku saku ini dibagikan hingga ke tingkat desa, ormas, dan LSM. Tujuannya, agar dalam pelaksanaan kegiatan yang dibiayai APBD dapat dipantau oleh masyarakat luas.
Meski begitu, transparansi tidak diartikan sempit hanya sebatas persoalan APBD. Proses pembuatan peraturan seperti perbup (peraturan bupati) atau perwali (peraturan wali kota) harus terbuka kepada masyarakat. Sebab, pembuatan produk hukum cenderung berpotensi korupsi. Menguntungkan saku pribadi, partai, dan kelompoknya.

Desentralisasi dan otonomi daerah di satu sisi menyimpan banyak harapan positif, bahwa kemandirian akan melahirkan peningkatan kualitas kesejahteraan masyarakat di daerah, meningkatkan efisiensi kinerja pemerintah, dan memaksimalkan ptensi-potensi lokal.
Namun di sisi lain, desentralisasi juga menimbulkan dampak negatif. Otonomi yang mengisyarkatkan bahwa pejabat di daerah memiliki kewenangan lebih, justru menyuburkan korupsi di daerah. Lebih parah lagi, tidak ada pihak-pihak yang aktif dan kritis mengontrol kewenangan pejabatnya.
Institusi-institusi pengontrol sebenarnya sudah dibentuk. Hanya tidak menjalankan tugasnya dengan baik. Bahkan mereka justru ikut terjerumus dalam praktik korupsi juga. DPRD sebagai perwakilan masyarakat di daerah, justru merupakan salah satu lembaga terkorup di daerah.
Iktikad baik dari pihak-pihak terkait, terutama DPRD dan pemerintah daerah sendiri, untuk menunjukkan dan melestarikan budaya tansparansi sangat mutlak diperlukan, jika ingin dampak negatif pelaksanaan otonomi daerah bisa benar-benar dihilangkan. by : panji lanang satriadin